“恩施模式”誕生記

2014-09-15 23:54:06  

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呂春建

    幾年前，恩施州的國有資產(chǎn)被人們戲稱為“廉價(jià)而豐盛的宴席”，不少人動(dòng)用一切關(guān)系試圖分得一杯羹。是恩施州政協(xié)委員的一件提案，催生了州行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的新模式，打破了國有資產(chǎn)的固有利益關(guān)系。2006年底，湖北省財(cái)政廳將恩施州實(shí)施國有資產(chǎn)管理改革的基本做法向財(cái)政部作了專題匯報(bào)，得到財(cái)政部的肯定。恩施州行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革被稱為“恩施模式”在全省推廣。中央政治局委員、湖北省委書記俞正聲說，恩施州行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革，較好地解決了國有資產(chǎn)占有不均、分配不公、處置不活、監(jiān)管不力、資產(chǎn)流失及違紀(jì)違規(guī)等問題。對這項(xiàng)改革給予了高度評價(jià)。

一

    恩施州行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量有70多億元。由于歷史的原因，國有資產(chǎn)管理存在責(zé)任主體不明、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、缺乏制度約束等問題。長期以來，國有資產(chǎn)變成了部門資產(chǎn)，一些行政事業(yè)單位將注意力放在財(cái)政資金的分配、爭取和資產(chǎn)購置上，很少注重挖潛、盤活和用好現(xiàn)有的資產(chǎn)和資源，對于資金（產(chǎn)）的使用效益狀況很少顧及。有的單位熱衷于將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)對外投資、出租出借和內(nèi)部經(jīng)營，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)。資產(chǎn)對外租借，雖然對減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、保障機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、改善干部職工福利起了一定作用，但租金收入不入賬，不進(jìn)財(cái)政專戶，卻引發(fā)了不少問題。有的將租金收入、結(jié)余在往來款項(xiàng)中反映，以支抵收，甚至坐收坐支，胡花亂支；有的往來賬不按要求及時(shí)清理，長達(dá)十多年，成為呆賬、死賬和無主賬，國有資產(chǎn)損失后也無從追究責(zé)任。行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)廉價(jià)從事經(jīng)營活動(dòng)，不僅破壞了正常的市場競爭秩序，而且流失了稅收資源；國家利益變?yōu)椴块T利益、個(gè)人利益，結(jié)果是“富了和尚窮了廟”。

    2002年初，因三峽水利樞紐工程建設(shè)的需要，恩施州巴東縣縣城整體搬遷。在新建的縣城里，縣直行政事業(yè)單位有1萬多平方米的臨街門面房，一些行政事業(yè)單位便以償還債務(wù)或解決職工福利為由，把門面房變成“搖錢樹”，或低價(jià)對外租賃，或通過房產(chǎn)評估廉價(jià)出售、轉(zhuǎn)讓給干部職工經(jīng)營。管理上各自為政，方法上五花八門，受益不均直接導(dǎo)致干部職工之間、單位之間矛盾不斷。2005年3月，一位名為“直言”的網(wǎng)友在恩施新聞網(wǎng)上反映，州直某行政事業(yè)單位將政府投資興建的青少年活動(dòng)中心出租，成為娛樂商業(yè)中心，收取租金用于職工福利，要求政府部門加強(qiáng)監(jiān)管。行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)廉價(jià)從事經(jīng)營活動(dòng)，引起了群眾的強(qiáng)烈不滿。

    2006年2月，在恩施州政協(xié)五屆四次會(huì)議期間，州政協(xié)委員張遠(yuǎn)建、邱明遞交了以此為內(nèi)容的提案，建議將行政事業(yè)單位出租的門店收歸財(cái)政統(tǒng)一管理。提案引起了強(qiáng)烈共鳴?！安灰缺骺烊诨耍畔肫鹑コ缘?！”有人形象地比方說，其意不言自明。社會(huì)各界紛紛要求改革國有資產(chǎn)管理模式，讓攫取國有資產(chǎn)的活動(dòng)失去土壤。一時(shí)間國有資產(chǎn)管理問題成為恩施州上下議論的熱點(diǎn)。

二

    行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，是協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、兼顧公平、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾根本利益的現(xiàn)實(shí)需要，是全社會(huì)呼喚已久、順應(yīng)民心的大事和實(shí)事，也是預(yù)防腐敗的治本之策。與此同時(shí)，在州五屆人大四次會(huì)議上，周先旺州長在《政府工作報(bào)告》中提出，全面啟動(dòng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理。提案與州委、州政府的中心工作不謀而合，自然而然的受到州委、州政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。

    2006年3月，州政府下發(fā)文件，明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革工作由州財(cái)政局負(fù)責(zé)。州委書記湯濤和州長周先旺先后4次深入有關(guān)部門調(diào)研，要求盡快拿出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革方案。州財(cái)政局抽調(diào)精兵強(qiáng)將，組成強(qiáng)有力的工作專班，深入有關(guān)單位和基層調(diào)查研究后，向州委、州政府提交了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革方案》?！陡母锓桨浮诽岢隽恕爱a(chǎn)權(quán)清晰、分類管理、資源共享、配置科學(xué)、處置規(guī)范、收益統(tǒng)籌”的新管理模式。其基本內(nèi)容是：對利用國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借、興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以及其他非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和需處置的資產(chǎn)等，列入首批集中統(tǒng)一管理范圍。在操作層面上，按照循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)、公開透明、陽光操作的原則，采取面向社會(huì)租賃、承包經(jīng)營和脫鉤轉(zhuǎn)型等方式，實(shí)行市場化運(yùn)作；對國有資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)、核銷等處置行為，授權(quán)財(cái)政部門集中統(tǒng)一調(diào)劑處置；對國有資產(chǎn)收益按規(guī)定直達(dá)金庫或財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理。

    4月14日，周先旺州長主持召開州政府常務(wù)會(huì)議，專題研究了《州直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革方案》，決定提請州委常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)后實(shí)施。
    5月9日，州委、州政府印發(fā)了《關(guān)于2006年反腐敗、抓源頭工作的意見》，將此項(xiàng)改革列為“從源頭預(yù)防和治理腐敗”的重要舉措之一。
    6月4日，州委召開常委會(huì)會(huì)議，同意對州直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理進(jìn)行改革，并決定成立州行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理中心，集中統(tǒng)一監(jiān)督管理行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)。30日，州委辦公室、州政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的通知》。
    7月25日，州政府印發(fā)了《恩施州州直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法（試行）》。26日，州委、州政府召開州直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革動(dòng)員大會(huì)。州委常委、常務(wù)副州長陳亞平要求，各單位明確責(zé)任，嚴(yán)明紀(jì)律，確保政令暢通。自此，州行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革全面展開。

    從7月底開始，州財(cái)政局對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行了全面清查。發(fā)現(xiàn)有106個(gè)州直行政事業(yè)單位資產(chǎn)賬實(shí)不符，有5000多萬元資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，而資產(chǎn)出租出借每年收入僅950萬元。資源短缺與閑置并存，資金緊張與低效使用同在，既顯示了極大的社會(huì)不公，又造成了巨大的資源浪費(fèi)。清查結(jié)果是全州行政事業(yè)資產(chǎn)總額比賬面資產(chǎn)總額凈增8.9億元。

    9月19日，州財(cái)政局在綜合招投標(biāo)中心開標(biāo)大廳，敲響了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革公開競價(jià)的第一槌。州社會(huì)福利中心綜合樓門（鋪）面的使用權(quán)，經(jīng)過59輪激烈角逐后，建行恩施州分行以高出底價(jià)1.4倍的競價(jià)，取得了該門（鋪）面5年的使用權(quán)。競價(jià)結(jié)束時(shí)，州民政局局長劉述宣對記者說：“競得價(jià)比底價(jià)高出1.4倍，這種公開、公平、公正的形式好！值得推廣?！贝撕蟮膸讉€(gè)月里，州直各行政事業(yè)單位先后清理移交了房屋（門面）租賃合同532份，對177個(gè)房屋（門面）出租進(jìn)行了公開競價(jià)，成交租金總額2163萬元，租金增長率高達(dá)45%；規(guī)范處置41個(gè)項(xiàng)目，資產(chǎn)評估價(jià)值1424.4萬元，通過公開競價(jià)，增值49%。

三

    改革之初，為了幫助行政事業(yè)單位提高對改革的認(rèn)識(shí)，周先旺州長強(qiáng)調(diào)指出：“資源分配部門和擁有國有資產(chǎn)多的部門要站在講政治、講大局的高度，以部門利益服從全局利益，不得以任何理由抵制改革，這是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)和黨性的一次考察和檢驗(yàn)?！币蠹o(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門加大配合力度，對違紀(jì)、違法行為嚴(yán)肅處理，確保改革順利實(shí)施。

    規(guī)范管理、有情操作是確保改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵。改革中，州財(cái)政局國資中心通過征求意見，加大政策宣傳力度，舉辦培訓(xùn)班，上門指導(dǎo)和幫助單位建賬建制，積極做好改革中的銜接服務(wù)工作，得到了行政事業(yè)單位的理解和支持。各行政事業(yè)單位主動(dòng)向財(cái)政部門提交對外出租方案，配合財(cái)政部門共同擬定公開競價(jià)文件，共同組織公開競價(jià)活動(dòng)；對國有資產(chǎn)處置事項(xiàng)，及時(shí)提出書面申請，按規(guī)定進(jìn)行評估，按程序報(bào)財(cái)政部門規(guī)范處置。

    事實(shí)證明這些措施收到了良好效果。2006年10月，州文體局財(cái)務(wù)人員反映，一承租方未經(jīng)批準(zhǔn)，通過關(guān)系私下將其承租的門店轉(zhuǎn)租給他人，從中牟利8萬元。州財(cái)政局查證核實(shí)后，及時(shí)進(jìn)行糾正，追回了這筆不正當(dāng)收益，防止了國有資產(chǎn)流失。事后，這位財(cái)務(wù)人員感嘆道：“類似這種行為以前是沒有人愿意管的，即使反映了也得不到處理，改革改得好啊?！敝莅l(fā)展和改革委員會(huì)主任肖諫誠說：“改革不僅規(guī)范了國有資產(chǎn)管理，提高了資產(chǎn)效益，而且還減輕了單位和單位領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)，使很多干部少犯錯(cuò)誤?！?BR>
    陽光操作是最好的消毒劑。通過“改體制、立法規(guī)、嚴(yán)管理、建網(wǎng)絡(luò)”，把改革與部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付、收支兩條線管理財(cái)政四項(xiàng)改革有機(jī)結(jié)合，將公務(wù)員津補(bǔ)貼納入預(yù)算管理，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一發(fā)放等一系列配套措施。行政事業(yè)單位處置資產(chǎn)的隨意性得到有效遏制，在一定層面上防止了以權(quán)謀私、暗箱操作等違規(guī)違紀(jì)的行為發(fā)生，有力地促進(jìn)了行政事業(yè)單位的作風(fēng)建設(shè)。州紀(jì)委副書記段懷剛認(rèn)為：“從群眾上訪率明顯下降的事實(shí)，說明改革深得人心，取得了階段性成果。”

    2006年底，恩施州就行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革相關(guān)問題進(jìn)行了問卷調(diào)查。其中，有81.7%的被調(diào)查者對此項(xiàng)改革表示贊成和擁護(hù)，有234人提出了近40條繼續(xù)推進(jìn)和完善這項(xiàng)改革的意見和建議。有一份問卷調(diào)查表寫道：這項(xiàng)改革不僅僅是創(chuàng)新了一個(gè)模式，更重要的是較好地解決了政府家底不清、產(chǎn)權(quán)不明的問題，避免國有資產(chǎn)流失；較好地解決了行政事業(yè)單位之間苦樂不均的矛盾，調(diào)動(dòng)了干部職工的積極性、創(chuàng)造性；較好地解決了長期以來想解決而沒有解決的“小金庫”問題。調(diào)查結(jié)果表明，改革是大勢所趨、民心所向。

    隨著行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)，目前，恩施州建立了州、縣、鄉(xiāng)3級架構(gòu)和“財(cái)政部門——主管部門——資產(chǎn)占有使用單位”3個(gè)層次的監(jiān)管體系。州轄8縣市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革已全面啟動(dòng)。州、縣兩級成立了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了資產(chǎn)管理專管員，行政事業(yè)單位確定了專人負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理工作。全州資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已經(jīng)起步，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理正在逐步規(guī)范。

    8月31日，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》刊發(fā)了《恩施·打響國有資產(chǎn)保衛(wèi)戰(zhàn)》；9月12日，《檢察日報(bào)》刊發(fā)了《恩施·行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管》，宣傳報(bào)道了恩施州行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革工作。

（作者是恩施州政協(xié)常委、民盟恩施州委副主委）