提高鄉(xiāng)村自生能力，夯實(shí)治理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，確保鄉(xiāng)村有為善治

2017-03-20 17:26:26  

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    伴隨著2006年農(nóng)業(yè)稅的全面取消，中國廣大鄉(xiāng)村也隨即進(jìn)入到一個(gè)嶄新的時(shí)代——“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”。然而，農(nóng)業(yè)稅的全面取消雖然從根本上解除了長(zhǎng)期壓負(fù)在農(nóng)民身上的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但對(duì)于鄉(xiāng)村基層組織來說農(nóng)業(yè)稅的取消也在一定程度上改變了以往的財(cái)政基礎(chǔ)，這樣的改變?nèi)菀资挂恍┮詡鹘y(tǒng)純農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財(cái)政收支缺口等問題，并與此引發(fā)更進(jìn)一步新的治理困境和危機(jī)。因此務(wù)必要將提高鄉(xiāng)村財(cái)政自生能力放在鄉(xiāng)村治理發(fā)展的首位來抓，因?yàn)橹挥泻粚?shí)了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能真正有效的確保鄉(xiāng)村的有為善治。

 

    在免除農(nóng)業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力主要包括體制內(nèi)可支配收入（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算內(nèi)稅收）、預(yù)算外收入（鄉(xiāng)統(tǒng)籌和合法管理性收費(fèi)）以及包括集資和自籌在內(nèi)的各種攤派費(fèi)用。對(duì)于那些純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，雖然在財(cái)政收支方面存在一定程度的缺口，但總體可以通過增加預(yù)算外收入和各種自籌收費(fèi)途徑實(shí)現(xiàn)收支基本平衡。村莊也由于村提留和公積金、公益金等收費(fèi)渠道的存在而基本實(shí)現(xiàn)自給自足運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至在有盈余的情況下通過義務(wù)工形式完成本村范圍內(nèi)的一些小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，基本形成了“預(yù)算內(nèi)開門吃飯，預(yù)算外服務(wù)建設(shè)”的財(cái)政支出格局。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村財(cái)稅體制發(fā)生了較大的變化，特別是那些以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于制度外收入來源的減少，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力大為萎縮，鄉(xiāng)村治理也因此常常陷入“選擇性做事”的無為困境。對(duì)此就如何解除鄉(xiāng)村財(cái)政困境，提高鄉(xiāng)村財(cái)政自生能力，為鄉(xiāng)村善治提供基本經(jīng)濟(jì)保障提出如下建議：

 

    （一）理順縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán) 

 

    我國現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政組織”?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》中的“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”也同時(shí)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的法律地位。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有被合法撤消前，應(yīng)與其他省市縣各級(jí)政府同樣擁有健全獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也同樣擁有收入分配、資源配置、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和實(shí)施監(jiān)督四大職能。免除農(nóng)業(yè)稅后，在大多數(shù)縣鄉(xiāng)推行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)質(zhì)上是變相取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，隱含著對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政管理能力的質(zhì)疑和不信任?！班l(xiāng)財(cái)縣管”雖然有效約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非正常性開支，但也進(jìn)一步增強(qiáng)了“壓力型行政生態(tài)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)權(quán)被“剝奪”的情況下，也同時(shí)壓縮了事權(quán)的運(yùn)作空間。因此，針對(duì)“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境，根據(jù)政權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)稱統(tǒng)一的原則，應(yīng)適度調(diào)整中央與地方、省市縣鄉(xiāng)村之間的財(cái)政分配關(guān)系，防止基層政府組織履行事權(quán)所需財(cái)力與可用財(cái)力高度不對(duì)稱，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村治理的正常進(jìn)程，真正做到“以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)權(quán)，以職能定財(cái)權(quán)”。同時(shí)，建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助適用范圍。一方面，通過地方財(cái)政預(yù)算準(zhǔn)確核定各縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，保證中央對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編財(cái)政供養(yǎng)人員的工資和農(nóng)村“三免一補(bǔ)”資金的落實(shí)到位，不能將財(cái)政缺口留在基層而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付力度與國家財(cái)政收入增加相掛鉤的制度，探索國家對(duì)鄉(xiāng)村補(bǔ)助可持續(xù)增加的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于沒有享受到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付待遇的地方，應(yīng)該采取地方稅收上繳按比例返還獎(jiǎng)勵(lì)的措施，使其共享中央的“惠農(nóng)”政策。同時(shí)，要建立縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支出考評(píng)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支出監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政收支行為。 

 

    （二）發(fā)揮“造血”功能，培植鄉(xiāng)村財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn) 

 

    免除農(nóng)業(yè)稅后，雖然很多地區(qū)均采取了增加國家對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員等方式手段，達(dá)到了“節(jié)流”目的，但這些也只是解決鄉(xiāng)村“財(cái)政陣痛”的短期辦法，是一種來自于外界的“補(bǔ)血”功能。從長(zhǎng)期來看，鄉(xiāng)和村兩級(jí)更應(yīng)該立足實(shí)際，充分挖掘利用本地優(yōu)勢(shì)資源，通過發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)政實(shí)力，通過培植鄉(xiāng)村財(cái)政收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)來提高鄉(xiāng)村財(cái)政自生能力，發(fā)揮自身的“造血”功能，這才是擺脫鄉(xiāng)村財(cái)政困境的根本途徑。 

 

    首先，打破“三種思想”，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加財(cái)政收入。一是要打破“片面穩(wěn)糧保面積”的思想，走“調(diào)控”之路。要按照適宜種植的原則，搞好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，增加科技含量，提高糧食單產(chǎn)，增加優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物和飼料作物種植面積。將地力貧瘠、耕作條件差的土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果和畜牧業(yè)，提高土地使用效益。二是要打破“單打獨(dú)斗”的思想，走“聯(lián)合協(xié)作”之路。在區(qū)域范圍內(nèi)控制小規(guī)模的“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”，立足大區(qū)域特色資源，統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，積極探索“公司+基地+農(nóng)戶”模式，扶持壯大農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化。三是打破“一蹴而就”的思想，走“長(zhǎng)期培育”之路。對(duì)特色項(xiàng)目選準(zhǔn)了就一年接著一年干，一屆接著一屆干，抓好產(chǎn)業(yè)的培育、發(fā)展和壯大。

 

    其次，跳出“農(nóng)”字，多領(lǐng)域?qū)ふ彝黄瓶凇Ｓ匈Y源優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊可以依托當(dāng)?shù)刭Y源加大招商引資力度，發(fā)展一些投入少，見效快的工業(yè)項(xiàng)目，形成穩(wěn)定可靠的財(cái)源體系；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村找準(zhǔn)方向，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目，拉長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，形成和做大本地特色產(chǎn)業(yè)；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力豐富的鄉(xiāng)村，可以把勞務(wù)輸出作為一種增收途徑發(fā)展壯大，凸顯“打工經(jīng)濟(jì)”增加農(nóng)民收入的效益。

 

    第三，分步有序化解鄉(xiāng)村債務(wù)，為鄉(xiāng)村財(cái)政松綁減負(fù) 

 

    如今，債務(wù)問題成為后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)村財(cái)政的“緊箍咒”，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村治理的正常運(yùn)行。對(duì)此，應(yīng)在嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村債務(wù)增量的情況下，摸清債務(wù)底數(shù)、分清債務(wù)性質(zhì)，多管齊下、先易后難，分步有序的化解鄉(xiāng)村債務(wù)。

 

    凡是屬于因義務(wù)教育、路橋建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等公益性債務(wù)的，其所欠款項(xiàng)應(yīng)由市縣財(cái)政逐年安排轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行補(bǔ)償；凡是屬于集體組織經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的，在取得債權(quán)單位認(rèn)可后，一律劃給企業(yè)由其負(fù)責(zé)償還。對(duì)于多角債權(quán)債務(wù)關(guān)系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面加強(qiáng)協(xié)調(diào)，引導(dǎo)建立新的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，實(shí)行債權(quán)債務(wù)抵沖；對(duì)鄉(xiāng)村干部個(gè)人原因造成的債權(quán)債務(wù)，按照“誰主張、誰負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)清收責(zé)任；對(duì)稅費(fèi)改革后形成的稅收尾欠，建議由省政府制定解決歷史虧欠的具體規(guī)章，按照宜粗不宜細(xì)、不同類型分別對(duì)待的原則，依法對(duì)其追收，或征得債務(wù)人同意后用糧食直補(bǔ)款依法抵扣。確因經(jīng)濟(jì)困難而無力償還的農(nóng)戶，可通過民主程序討論予以減免。與此同時(shí)，要采取嚴(yán)格措施，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，特別要改革現(xiàn)行財(cái)政稅收體制，降低基層稅收指標(biāo)，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展要量力而行，堅(jiān)決控制新債的發(fā)生。

 

    總之，鄉(xiāng)村財(cái)政困境業(yè)已成為制約鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)“瓶頸”，除了分步分類有序化解現(xiàn)有債務(wù)，通過規(guī)范管理嚴(yán)控新增債務(wù)以外，最根本的途徑就是從制度上改革和完善公共財(cái)政體制，從財(cái)力上加快發(fā)展，廣辟財(cái)源，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自生能力。多管齊下，多業(yè)并舉，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，促其走上良性發(fā)展之路，這也是“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)村達(dá)成善治必需的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)保障。

 

    （省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所  蔡玲  供稿）